摘 要：古往今来，腐败问题都是政治治理中的难点，集体腐败尤甚。明清两朝针对两种典型的集体腐败曾作出相应的廉政改革，出台了相应的防治腐败制度，即明张居正的驿递改革制度和清雍正的“养廉银”制度。这两种廉政路径都取得了短期成效，但最终皆归于失败，其中最根本的原因是改革政策的颁布与实施都是依靠统治者自身的权力来推行，是“人治”，所以往往“人亡政息”，因此反腐最终还是要依靠“法治”。另外，在制定反腐败政策时，还应认真分析其本身的合法性，在强调制度化、法制化的同时，还应重视民主建设，加强民主监督。
关键词：反腐败；集体腐败；“养廉银”制度；驿递改革
腐败是一种社会现象。自从有了阶级，就有了以权谋私，有了腐败。
王亚南先生曾说：中国古代官僚的政治生活就是贪污生活；中国古代的一部二十四史，其实就是一部贪污史[1]。对于历朝历代的最高统治者来说，政治生活中出现贪污受贿，或许已经成为一种常态，甚至将其视为统治阶级的特权、驾驭百官的工具。但是，一旦这种腐败达到一定的规模和范围，直至朝野上下皆习以为然，引起社会的反抗，就会对其统治带来危害。为保有江山基业，他们就会殚精竭虑地设计各种措施和制度去解决这种可以称之为“集体腐败”的危机。
一、明驿递改革制度和清“养廉银”制度出台的背景
（一）明朝的驿递腐败
驿站是我国古代王朝中央政府与地方各省之间进行公文、通信传递的重要设施，由此而建立起来的驿递制度则成为维系全国信息畅通的生命线，其重要性不言而喻。就大明一朝，其全国各地重要的交通干线上都设有驿站。驿站又分为水驿和路驿。官员们可以凭借由兵部或者各省府衙所填发的勘合①，免费使用各个驿站所提供的舟船、伙食、住宿等各项服务。驿站需要的船只、车马、人力都是由交通沿线及驿站所在地的百姓负担，按当地人纳粮的数量一一摊派。
明初时，朱元璋治下的明朝尚且体恤爱民，使用驿站的规定十分严格：非军国大事，不得使用驿站，即便是公侯命出行，也只能带随从一人[2]227。除此之外，当时受役使的百姓还能得到相应的优待，朝廷提供了可以免去钱粮赋税等政策措施，百姓负担还不是太重。但到了明朝中后期，朱元璋制定的《给驿条例》已经大变模样，许多规定已经名存实亡，驿站成为明朝官员集体腐败的场所。驿站来往官员对驿夫大肆勒索敲诈，百般要求，如果不能满足，就故意将马匹典当、摧残，逼迫驿夫们出钱消灾；有的甚至谎称驿夫偷窃行李，对驿夫大肆打骂，以此要求交付“免打钱”①；还有不少官员串通商贾，“利贾人之财，遂为客隐”，“妄称行李”、“假托家丁”②，使用驿站的人力物力帮助商人们走私逃税，从中收受贿赂，以此聚敛财富；官员们来往所凭借的堪合，使用之后也不再交还发放机构，他们长期持有，终身使用，有的甚至以此为人情相送。驿役因此成为了“最为民害，情罪可恨”的重役。[3]177
（二）由明而始，延续至清的耗羡腐败
耗羡的收取，起于明朝中叶，其又可分为“火耗”和“米耗”。“一条鞭法”③的推行要求农民缴纳田赋时不再缴纳税粮，而是全部折现成白银上缴，然后官府把百姓缴纳的碎银融化铸成大块的整银以便运送。碎银在重新熔铸的过程中必然会出现损耗，而火耗就是地方官员为弥补碎银在熔炼过程中的损耗而另外增收的附加税。米耗则是指在征粮时额外增收的雀鼠耗米。可以看出，无论是火耗还是米耗，都不是正税，而是地方官员为了弥补征税中的损耗而向人民附加增收的银钱米粮。对于官员们来说，其自身正常的收入偏低，在清朝尤为如此。在陕西安康发现的清朝紫阳县衙的奉银资料中显示，知县的年薪仅为二十两四钱两分六厘。[4]
官员的俸禄不仅用于自身养家糊口，连幕僚、属吏随从及衙门的办公费用也是从中拨给，入不敷出显而易见。“今日贪取之风，所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也”④，“不取之百姓，势必饥寒，若督抚势必取之下属，所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪赃，赖赃以足日用，及日久赃多，自知罪已莫赎，反恣大贪；下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片”。⑤
在这种形势下，地方官员往往倾向于征收更多比例的火耗。一般情况下，征收的税赋中每两另加收四至五钱作为火耗。有的官员甚至把耗羡缴纳的比例提高到百分之五十，有些偏僻的州县，火耗的收取甚至数倍于正赋。“征收来的耗羡不计入赋税正额，亦不上交国库，而由征收赋议‘令州县各县官于所得一钱三分之耗羡内捐出一分三厘，解司存税的地方州县私自支配’，因此属非法行为”[5]。耗羡之腐，大抵如此，由明而始，延续至清。
二、明驿递改革制度和清“养廉银”制度的主要内容
（一）张居正驿递改革的主要内容
明朝沉疴已久的驿递制度，让整个大明的驿站成为朝野百官权力滥用的温床，进而演化为集体腐败的滋生地。面对这样的情况，万历年间，明朝内阁首辅张居正在给其下属的一封信中表达了自己的心情：“近来驿递国敝至极，主上赫然思以厘振之，明旨屡饬，不啻三令五申矣，而犹不信”。⑥万历三年，张居正便制定了新的《给驿条例》，推出了驿递制度改革的完整计划：
（1）针对当时众多官员公私不分，滥用驿站、驿力的情况，张居正提出“非奉公差，不许借行勘合；非系军务，不许擅用金鼓旗号”①。严格规定各路驿站、驿力的使用条件：若非公差和军务，皆不得使用。
（2）即便是公务人员，使用驿站的资源也要受到限制，轿扛夫马都有数量上的严格规定，不得超标。
（3）大力消减驿站的供应，对于过往官员，驿站只能提供米粮、蔬菜、烛碳等必需品。同时规定了“三不许”的原则：“不许摊派里甲”；“不许计路远近，折乾入己”；“不许加送下程、心红、纸笞及折席、折币礼物”。②
（4）撤销合并驿站，减少驿站数目。
（5）针对当时勘合随意发放、终身使用的情况，制定了严格的勘合使用条例。官员使用的所有勘合皆由兵部和各省府衙发放。京内官员外出公差，由兵部发放勘合，归程之日，向兵部交还勘合③，如果不再返回京城的，需要将所用勘合上缴到所在省府衙，年终时一并交回兵部；外省官员前往京都公差，勘合④由各省府衙发放，至京城后上交兵部，归程之日，再由兵部发放“内勘合”回省。这样详细的规定使勘合的发放和回缴都有了严格的标准。
（6）新的《给驿条例》还特别规定，京城和州县各官的“丁忧、起复、给由、升转、改调、到任”等事项不再列入公差范围，一律“不给勘合，不许驰驿”。⑤
（二）雍正皇帝颁布的“养廉银”制度的主要内容
雍正元年（1723年），山西巡抚诺敏针对各地征收耗羡无当，导致民怨载道，由此比较完整地提出了耗羡归公和“养廉银”的建议，并且率先在山西省作了试行。⑥翌年，雍正力排众议，认为“养廉银”乃“上不误工，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策”，谕令“通行天下”。⑦“养廉银”的实施与耗羡归公相辅相成：先是把地方官员由征收的租税以外的耗羡银两全部提解到布政司库（藩库），不许任意多征和挪作私用；再把归公后的大部分耗羡斟酌地方情形，拨回给各级官员发放“养廉银”，补贴其生活和办公费用的不足，以禁止官吏以各种名义向百姓需索，消除对百姓之扰累。
地方各级官员的“养廉银”是按官职高低、事务繁简、地方冲僻、辖区大小和耗羡多少等来决定的。一般总督的“养廉银”为每年两万两左右，巡抚是一万五千两左右，道府为五千两左右，州县为一两千两[6]，远远超过各自俸银的数十倍甚至百倍，构成了清朝官员收入“低俸禄，高补贴”的独特结构。“养廉银”一般都按季支取，个别地区按月支取。
中央官员的“养廉银”比地方官员晚了几年，也少很多，直到雍正六年，才给吏户兵刑工五部尚书、侍郎发双俸，增加的那份称为恩俸。汉人、京官在雍正三年起有禄米发放，之后又加俸加米。这些在一定程度上改善了京官的俸禄收入，使他们也能安于其位。
三、驿递改革和“养廉银”制度的短期成效
（一）张居正驿递改革的成果
张居正制定的新的《给驿条例》一时取得了明显的效果。他以身作则，再配合其颁布实施的“考成法”①，新的驿递制度在全国范围内得到了很好的贯彻执行。改革前驿站中广泛存在的弊端和腐败，如勘合的长期使用、过往官员的敲诈勒索等等都得到了很好的治理。驿站的支出也大大缩减。
据《明会典》记载统计，各处驿站原需站银三百一十三万一百七十二两，裁革消减后征银二百一十八万七千八百三十二两，减征九十四万两千三百四十两，各路驿站的精简总额达到三分之一左右。[3]183极大地减轻了百姓的负担。
张居正自己也曾说：“畿辅诸郡，十减六七，行旅初觉不便，近来亦颇相安”。“此项钱粮，宁积甚多，将来裕国足民，更不外索”。他甚至认为，“由此富国富民，建万世太平之业，诚反手耳。”②当然，这也只能是他的一厢情愿而已！
（二）“养廉银”制度的短期成效
给官员发放“养廉银”，不啻为一剂猛药，打??僚体系不致瘫痪，国家机器能够继续正常运作。其在施政初期收到了明显的效果，主要归纳为以下三点：
首先，农民的负担有所减轻。耗羡归公是把耗羡银两的控制权由州县转到各省督抚手中，“与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县”。征收耗羡的州县官员除俸禄和“养廉银”外，原则上不得另有所取；加之对各项陋规的查禁和革裁，各省的耗羡分数都有了普遍降低，长期以来无限制的私征滥派得到了约束，农民负担有所减轻，阶级矛盾也得到了一定程度的缓和。
其次，财政状况得以好转。“养廉银”使得官府的公私费用有了正常、合法、定期的来源，并且弥补了康熙遗留下的财政亏空。清朝政府的财政制度进一步稳固，国库逐渐充盈，为康乾盛世经济的持续繁荣提供了良好的财政基础。
再者，也是最为重要的，吏治有所澄清。雍正依照“奖廉惩贪”的原则，一方面打击贪官污吏毫不手软，另一方面通过发放“养廉银”增加官员收入，增补办公经费，以使官员安于其职，也打消了他们贪污苛索的借口，使得清初的吏治得以改善。
四、驿递改革制度和“养廉银”制度的比较分析
首先，无论是张居正对明朝驿递制度全方位的改革，还是雍正皇帝所实施的“养廉银”制度，都是封建王朝针对性地重新梳理和治疗其长期固存的顽疾和病症的措施。
明朝驿递制度下的驿站逐渐地成为整个大明官场集体腐败的温床，对权力的滥用皆到了习以为常的地步；而耗羡的收取存历明清两朝，也在无数官员心照不宣的潜规则下悄然生存。这种集体性行为又使得大多数人顺利地丢掉了自己道德和伦理上的包袱，心安理得地享受着特权给他们带来的优越性。“集体性”成为每一个腐败者最坚固的盾牌，同时又是他们之间互相保护的纽带，他们抱成一团，凝固为雷打不动的铁板，形成官僚整体集团利益，必然成为改革进程中难以攻破的坚冰。驿站改革制度和“养廉银”制度都是针对集体性腐败的措施。
其次，面对集体性腐败病症和顽疾，张居正和雍正皇帝在根本对策上做出了不同的选择。
在明朝早已败坏了的驿递制度下，长久存在着大量的潜规则，比如说勘合的长期持有、“免打钱”、官商勾结，走私夹带等等。张居正采取的政策是禁、削、裁、罚。他禁止官员长期持有勘合，消减驿站对过往百官的供应，裁汰多余的驿站，惩罚不守新规的文武百官。与雍正皇帝的做法不同，他直接干净利落地消灭长久广泛存在的潜规则，否认其存在的合法性。
对雍正皇帝来说，他同样面对着类似的情形。但雍正创行的“养廉银”制度与张居正采取的政策路径截然不同，其本质上是对耗羡收取以合法性的承认，从官方上认可其存在，并制定针对性的、具体的征收制度，规定了地方官员和中央各自收取的比例，将以往众人皆知的潜规则纳入到正规的制度框架中来。“往日为地方官暗中中饱私囊的耗羡银或陋规，既被公开而受到限制，其数目也被减少”，“过去以负疚方式支撑官吏们之生活的耗羡或陋规，必须先提解布政司库，然后把它作为“养廉银”，而依其职位之繁、简、冲、僻予以公平分配。”[7]
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五、驿递改革制度和“养廉银”制度最终失败的根源
尽管“养廉银”制度和《给驿条例》短期内都取得了一定的成效，但都好景不长。张居正的驿递改革因人亡而政息。在张居正死后，驿递贪腐之风再起，再次回归到改革之前的混乱状态，明末崇祯皇帝曾再次裁革驿站，收效不大。
而 “养廉银”制度实施至乾隆后，由于官场的奢侈日重，官员用度日广，加上朝廷的罚俸、罚薪、陪补等制度实行，官员收入日见其绌，贪风再起，终致不可遏制，“养廉银”也彻底成为了“养廉者，其名；而养不廉者，其实也”。①
实际上，两者的失败都与其本身的重大缺陷密切相关，它们的共同之处就在于封建社会的历史局限性，即改革的颁布和实施都是依靠统治者自身的权力而推行。“养廉银”制度自不必说，雍正皇帝作为最高统治者具有无与伦比的权威。张居正也是内阁首辅，明万历皇帝年龄尚幼，军政大事由他一手把持。其在位时，自然能令行禁止，在其死后，改革背后的权力支撑同时烟消云散，以往被压制住的特权官僚们立即跳出来，新的改革很快就变成了虚文。万历十年，张居正逝世，十一年，被抄家，包括驿递改革在内的大多数改革措施都没有继续贯彻执行下去。
六、驿递改革制度和“养廉银”制度对当今构建反腐倡廉制度的启示
首先，在推行反腐败措施的时候一定要严格分析反腐政策本身的合法性，避免类似“养廉银”这样的错误。仅仅将实际上并不具有合法性的潜规则合法化的方法，只会扭曲反腐倡廉的根本性目的，使反腐败工作徒具其形，而不具其实，造成“反腐异化”和“形式反腐”的局面。同时，在地方政府实际工作中，也要避免类似此种腐败形式出现的可能性，尤其是目前的政府预算外资金和非税收入的管理方面，不能将各种非税收入一统了之，要严格把关，认真分析其合法性，不能再犯“养廉银”制度的错误。
其次，在不完善的政治制度中，腐败的存在是必然的，需要批判的通常不是腐败本身的存在，而是制度设计的不健全。腐败只是制度缺陷的产物而已。而制度内反腐，自上而下的推行十分重要，如果执行得好、力度大、针对性强，效果也会很明显。驿递改革和“养廉银”制度在张居正和雍正的治理期间，都取得了阶段性的成果，尽管避免不了封建王朝的根源性弊端，但是两者在中央政府的强力推行都能在短时间内令行禁止，可见中央政府在反腐败中，尤其是对这种集体腐败的治理起到了极大的作用。而且，中央政府治理腐败的决心，也会在全国起到很好的示范效果。在目前的政治体制中，中央政府应该也必须要发挥更为重要的作用，坚定反腐的决心和信心。
但是无论如何，从根本上说，依赖人治的反腐注定不能持久，反腐最终还是要依靠法治。中国历史上一贯治国如治家，君主是“国”这个“大家”的大家长，拥有至高无上的特权，言出法随，官员对皇权负责，法治观念不强，皇帝的意志凌驾于法律之上，难以保证制度的监督和制约作用。并且从皇权的角度而言，“清官”和“忠君”相比，统治者所需要的首先是万事以“君”为先的“忠臣”，其次才是以“民”为贵的“清官”。在封建时代，不受任何限制的皇权和专制政治成了腐败滋生的根源，无论用什么政策措施加以改良都是治标不治本。当今社会，皇权统治固然早已不再存在，但是建立完善的法治社会依然任重道远。惩治腐败，倡行廉政最终要走的路线必然是法治路线。
我们在强调制度化、法制化的同时，也不容忽视掉民主的建设。依靠人治的反腐之所以不能持久，驿递改革和“养廉银”制度之所以会出现人亡政息的局面，也是由于缺少民主的监督！建国时期毛泽东主席和黄炎培先生曾有过一段关于如何走出兴亡交替的历史周期的对话，2010年2月27日，温家宝总理在接受中国政府网和新华网专访的时候，引用了其中的一段：解决“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期性问题，最重要的是民主，只有民主才不会出现人亡政息。[9]民主是体制外最有效的监督方式，也只有走民主的道路才能更好地预防腐败，惩治腐败。 |
